摘 要：隨著國家對食品安全愈發(fā)關(guān)注，食品安全各級監(jiān)管部門開始通過招標(biāo)等方式來選擇優(yōu)質(zhì)的第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)協(xié)助開展食品安全抽檢監(jiān)測工作，并在工作中持續(xù)改進(jìn)采購形式，如采用分包采購、電子化招投標(biāo)等更加公開透明的方式。同時(shí)，采取有效措施進(jìn)一步完善食品安全招投標(biāo)工作中出現(xiàn)的問題，既保障了政府采購工作的公正性，也使食品安全監(jiān)測水平得到大幅提升。
1 招投標(biāo)采購活動(dòng)現(xiàn)行政策
招標(biāo)等交易方式通常是由項(xiàng)目采購方作為招標(biāo)方，通過發(fā)布招標(biāo)公告或向一定數(shù)量的特定供應(yīng)商、承包商發(fā)出招標(biāo)邀請等方式來公布招標(biāo)采購的信息，并提出所采購項(xiàng)目的需求及供應(yīng)商的資格要求等招標(biāo)采購條件，表明將選擇最能夠滿足采購要求的供應(yīng)商與之簽訂采購合同的意向，再由各有意提供采購所需貨物、工程或服務(wù)的報(bào)價(jià)及其他響應(yīng)招標(biāo)要求條件的供應(yīng)商參加投標(biāo)競爭。最后，招標(biāo)方在對各投標(biāo)者的報(bào)價(jià)及其他的條件進(jìn)行審查比較后，從中擇優(yōu)選定中標(biāo)者，并與其簽訂采購合同[1]。
我國規(guī)范以招標(biāo)等形式開展政府采購活動(dòng)的主要依據(jù)有《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《采購法》)、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)及相關(guān)實(shí)施條例，還包括國務(wù)院及有立法權(quán)的地方人大頒發(fā)的地方性法規(guī)和規(guī)章等。其中，《采購法》是為了規(guī)范政府采購行為而制定的法律，其第三章第二十六條指出，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式[2];《招標(biāo)投標(biāo)法》則是招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的基本法，其第一章第三條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的工程建設(shè)項(xiàng)目(指與其有關(guān)的貨物、服務(wù))的采購必須進(jìn)行招標(biāo)[3]。
同時(shí)，為了使政府采購工作在規(guī)范性的基礎(chǔ)上更具靈活性和適應(yīng)性，財(cái)政部制定了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》等，明確了以競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購和詢價(jià)采購等方式開展政府采購活動(dòng)的行為規(guī)范[4]。
2013年2月4日，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第20號公布《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》(以下簡稱《辦法》)，這是中國推行電子招投標(biāo)的綱領(lǐng)性文件，也是我國招投標(biāo)行業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要里程碑。《辦法》明確規(guī)定，數(shù)據(jù)電文形式與紙質(zhì)形式的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)具有同等的法律效力[5]。相比傳統(tǒng)形式，電子招投標(biāo)活動(dòng)更有利于實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享。
2 食品安全抽檢政府招標(biāo)采購活動(dòng)現(xiàn)狀
2.1 常見采購要求
針對食品安全抽檢監(jiān)測項(xiàng)目開展的政府采購活動(dòng)，根據(jù)招標(biāo)方的采購內(nèi)容、規(guī)模大小等不同需求，采購方式包括招標(biāo)、競爭性磋商、遴選、競爭性談判等，而對供應(yīng)商的資格、技術(shù)等要求通常包括以下幾個(gè)方面。
①具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，且經(jīng)營范圍包含檢驗(yàn)檢測等;
②具有與國家有關(guān)認(rèn)證認(rèn)可規(guī)定相適應(yīng)的檢驗(yàn)資質(zhì)，并通過省級及以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局頒發(fā)的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定證書(CMA);
③具備同類項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn);
④具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力，包括滿足抽樣工作的專職人員和配套抽樣設(shè)備(如車輛、冷藏冷凍樣品的裝備、現(xiàn)場電子化抽樣設(shè)備、錄像拍照設(shè)備等)、滿足食品檢測需求的實(shí)驗(yàn)室條件及配套設(shè)備設(shè)施、具有相關(guān)專業(yè)背景和經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)技術(shù)人員等;
⑤能夠?yàn)椴少彿街贫M足其項(xiàng)目需求、可行性強(qiáng)的服務(wù)方案和服務(wù)質(zhì)量保障措施等[2]。
以上食品抽檢項(xiàng)目既是政府采購活動(dòng)中常見的項(xiàng)目要求，也是依據(jù)食品抽檢項(xiàng)目的特點(diǎn)和需求從實(shí)際出發(fā)，為保證項(xiàng)目的順利實(shí)施而專門制定的，且符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。
2.2 采購方式的轉(zhuǎn)變
因食品抽檢項(xiàng)目具有特殊性，早前的采購活動(dòng)通常為供應(yīng)商入圍的形式，即事先選定一定數(shù)量的、滿足上述要求的入圍供應(yīng)商，再根據(jù)每次食品抽檢的具體需求向已入圍供應(yīng)商下達(dá)任務(wù)。這種采購方式能夠有效保證所采購項(xiàng)目的順利實(shí)施，更加機(jī)動(dòng)靈活地安排每次抽檢任務(wù)，規(guī)避因某一家入圍供應(yīng)商自身因素導(dǎo)致的任務(wù)延期甚至無法實(shí)施。與此同時(shí)，該采購方式也存在任務(wù)分配不均衡，甚至某一家或幾家供應(yīng)商直到服務(wù)期結(jié)束都未分配到任務(wù)的情況，這無疑違背了政府采購活動(dòng)客觀公平的初衷，也不利于客觀、公正地開展食品安全監(jiān)督抽檢工作。
為構(gòu)建更加統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系，財(cái)政部于2019年7月29日發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》(財(cái)庫[2019]38號，以下簡稱《通知》)?！锻ㄖ窂?ldquo;全面清理政府采購領(lǐng)域妨礙公平競爭的規(guī)定和做法”“加強(qiáng)政府采購執(zhí)行管理”等方面更加深入具體地規(guī)范了政府采購行為，其中就包括“不得通過入圍方式設(shè)置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動(dòng)的資格條件”等[6]。
《通知》發(fā)布實(shí)施后，各省、市相關(guān)單位積極響應(yīng)這一政策并采取了對應(yīng)措施。例如，在食品抽檢項(xiàng)目的政府采購活動(dòng)中，將傳統(tǒng)的“入圍供應(yīng)商庫”形式轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;分包采購”形式，即在開展招標(biāo)等采購活動(dòng)時(shí)，將所需完成的食品抽檢任務(wù)按照地區(qū)、食品類別、采購預(yù)算等進(jìn)行分包，且每包任務(wù)量或預(yù)算金額基本持平;采用兼投不兼中等形式將每包任務(wù)打包分配給符合采購需求的供應(yīng)商，保證從源頭做到公平、公正。
2020年4月，中國山東政府采購網(wǎng)發(fā)布的《臨沂市市場監(jiān)督管理局全市食品安全抽檢機(jī)構(gòu)評選項(xiàng)目公開招標(biāo)公告》[7]就將項(xiàng)目分為9個(gè)包進(jìn)行采購，每個(gè)包的預(yù)算金額基本一致，選定9家供應(yīng)商分別完成其中一個(gè)包的任務(wù)，即從源頭明確任務(wù)分配，保證采購活動(dòng)的公平性。
2.3 電子化采購
《通知》指出，應(yīng)“加快推進(jìn)電子化政府采購”“逐步實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通”[6]。中央《深化政府采購制度改革方案》對政府招投標(biāo)制度創(chuàng)新、流程規(guī)范等方面也作出了相關(guān)指示，各省、市、地方財(cái)政部門根據(jù)指示作出相關(guān)工作部署。如山東省財(cái)政廳于2020年4月15日下發(fā)《山東省政府采購全流程電子化建設(shè)方案》的通知，要求各市財(cái)政局盡快組織并確保在年底前完成政府采購全流程電子化建設(shè)任務(wù)[8]。此外，因新冠疫情防控需求，各地加快落實(shí)電子化“不見面”招投標(biāo)工作，極大推進(jìn)了政府采購全流程電子化建設(shè)的進(jìn)程。
至此，食品安全抽檢政府采購活動(dòng)以招標(biāo)、競爭性磋商等為主要采購方式，以對供應(yīng)商的資格、技術(shù)等提出具體要求為中標(biāo)條件，采取分包采購代替入圍供應(yīng)商庫的主要形式，并逐步推進(jìn)電子化招投標(biāo)建設(shè)，形成了更加規(guī)范透明、公平公正、信息共享的健康可持續(xù)發(fā)展的局面。
3 現(xiàn)行招投標(biāo)政策所面臨的問題
基于現(xiàn)行政策所形成的食品安全抽檢政府采購工作正朝著更加公開、透明、資源共享的方向行進(jìn)，但在實(shí)施過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。
3.1 招投標(biāo)過程中妨礙公平競爭的現(xiàn)象依舊存在
部分采購項(xiàng)目的招投標(biāo)過程依舊存在妨礙公平競爭的規(guī)定和做法，包括設(shè)置或變相設(shè)置供應(yīng)商規(guī)模、成立年限等門檻來限制供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)，設(shè)置超出采購項(xiàng)目實(shí)際需求的規(guī)定或評分要求(如食品檢驗(yàn)人員90人以上、必須具備《國家食品安全監(jiān)督抽檢實(shí)施細(xì)則》中必檢項(xiàng)目之外所需要的設(shè)備等)，以及通過不及時(shí)、有效、完整發(fā)布或提供采購項(xiàng)目信息等方式妨礙供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)(如招標(biāo)更正信息發(fā)布不及時(shí)或重要信息未按照規(guī)定通知各投標(biāo)單位等)，這往往會對供應(yīng)商的投標(biāo)造成不利影響。
3.2 分包采購政策不完善造成資源浪費(fèi)
分包采購是將采購方當(dāng)年(次)采購任務(wù)或按照任務(wù)覆蓋的地區(qū)、檢測內(nèi)容、預(yù)算金額等將任務(wù)盡量平均分為多個(gè)包，投標(biāo)方可針對其中一個(gè)或多個(gè)包進(jìn)行投標(biāo)，最終可中標(biāo)一個(gè)或多個(gè)包的任務(wù)采購形式。此種形式下，投標(biāo)方通常需要分包制作標(biāo)書。
例如，濰坊市市場監(jiān)督管理局2019年食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)項(xiàng)目[9]分為11個(gè)包，并要求分包制作標(biāo)書——每包提供紙質(zhì)版標(biāo)書正本一份、副本7份和U盤儲存的電子版標(biāo)書一份。為了提高中標(biāo)率，投標(biāo)人一般會同時(shí)投報(bào)11個(gè)包段的投標(biāo)文件，即需要準(zhǔn)備88本紙質(zhì)標(biāo)書和11份電子版標(biāo)書。
事實(shí)上，同一采購項(xiàng)目下各個(gè)包段的采購需求和對供應(yīng)商的資格、技術(shù)等要求往往相同，即每個(gè)標(biāo)段的投標(biāo)文件內(nèi)容幾乎完全一致。這一情況下，分包制作標(biāo)書無疑是對資源的浪費(fèi)及不合理分配，不符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略“資源利用率顯著提高”的發(fā)展目標(biāo)。
3.3 各地電子化招投標(biāo)建設(shè)進(jìn)展不一致引發(fā)多重問題
推行電子招投標(biāo)方式對于提高采購?fù)该鞫?、?jié)約資源和交易成本、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變具有非常重要的意義，特別是在利用技術(shù)手段解決弄虛作假、暗箱操作、串通投標(biāo)、限制排斥潛在投標(biāo)人等招投標(biāo)領(lǐng)域的突出問題方面有著獨(dú)特優(yōu)勢。
《通知》指出，電子招投標(biāo)應(yīng)“逐步實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通”[6]。由于電子化招投標(biāo)建設(shè)多以地級市為單位開展，但因各地進(jìn)展不一致、措施不完善等產(chǎn)生了一系列問題。
3.3.1 紙質(zhì)開標(biāo)與電子開標(biāo)并行
針對具備電子開標(biāo)條件的采購活動(dòng)，投標(biāo)人除需要制作與提交電子投標(biāo)文件外，還需同時(shí)遞交紙質(zhì)投標(biāo)文件;盡管采購活動(dòng)具備遠(yuǎn)程開標(biāo)條件，但仍需要授權(quán)代表到開標(biāo)現(xiàn)場參與投標(biāo)。
3.3.2 分包采購安排不合理
分包形式進(jìn)行招投標(biāo)，同一項(xiàng)目下各包采購內(nèi)容無差別的，仍需要按照分包制作多份相同標(biāo)書，并分別進(jìn)行重復(fù)打印、膠裝、蓋章、上傳等工作。此外，開標(biāo)時(shí)需要評審專家分包重復(fù)審核也會導(dǎo)致開標(biāo)時(shí)間冗長。
3.3.3 電子化招投標(biāo)工具不統(tǒng)一
全國大多數(shù)地區(qū)未實(shí)現(xiàn)電子化招投標(biāo)平臺、制作工具等的統(tǒng)一化，致使同一省份不同地區(qū)投標(biāo)的投標(biāo)人需在不同采購平臺分別注冊賬號并辦理多個(gè)CA。
3.3.4 電子化招投標(biāo)建設(shè)水平參差不齊
由于各地市獨(dú)立采購電子招投標(biāo)平臺、制作工具、在線開評標(biāo)工具等，導(dǎo)致平臺或工具制作方水平參差不齊，故常會出現(xiàn)以下問題。
①制作軟件中模塊設(shè)置過于瑣碎或劃分不合理，亦或各模塊要求上傳的內(nèi)容有重復(fù);
②電子標(biāo)書制作工具中的附件格式與招標(biāo)文件內(nèi)的附件格式存在差異，或者格式不一致;
③簽章工具使用不流暢，功能不完善，如不具備法定代表人簽字、缺少指定范圍內(nèi)的批量簽章功能等;
④開標(biāo)平臺搭建簡陋，多家投標(biāo)供應(yīng)商同時(shí)簽到、解密、簽字確認(rèn)時(shí)常會出現(xiàn)卡頓或閃退問題;
⑤采用競爭性磋商等需要多輪(次)報(bào)價(jià)的，多輪(次)報(bào)價(jià)功能不完善;
⑥某些平臺出現(xiàn)亂收費(fèi)等違反相關(guān)政策法規(guī)的現(xiàn)象。
以上問題的存在，除造成資源浪費(fèi)外，更嚴(yán)重的是阻礙了電子化招投標(biāo)全省乃至全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通、資源共享。
4 進(jìn)一步完善食品安全抽檢招投標(biāo)工作的對策與建議
針對食品安全抽檢政府采購中現(xiàn)行招投標(biāo)政策所面臨的問題，按照《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其他相關(guān)法律、法規(guī)、條例等的要求，為更好、更快的實(shí)現(xiàn)政府采購招投標(biāo)工作的公平公正與資源共享，故提出以下建議。
4.1 從實(shí)際出發(fā)，清除妨礙公平競爭的采購要求
根據(jù)采購項(xiàng)目的特點(diǎn)和實(shí)際工作需求，有針對性地制定符合切實(shí)需要的采購項(xiàng)目要求和入圍條件，規(guī)避設(shè)定超出項(xiàng)目實(shí)際需求的人員數(shù)量和設(shè)備種類等行為，清除設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、限定供應(yīng)商規(guī)模、成立年限門檻等妨礙公平競爭的采購要求。同時(shí)，堅(jiān)決打擊電子招投標(biāo)活動(dòng)中出現(xiàn)的購買指定軟件作為參加電子化政府采購活動(dòng)的條件等行為，打擊平臺使用過程中向投標(biāo)供應(yīng)商二次收費(fèi)的行為[6]。
4.2 優(yōu)化分包采購形式，減少資源浪費(fèi)
采用“分包采購”方式開展的同一采購項(xiàng)目的采購需求、供應(yīng)商資格技術(shù)等要求相同的包段，投報(bào)多包時(shí)，無論采用紙質(zhì)還是電子介質(zhì)，均統(tǒng)一制作一套投標(biāo)文件——僅需在封面標(biāo)注所投包號，或在報(bào)價(jià)等有區(qū)別的地方注明包號及對應(yīng)內(nèi)容即可。此外，應(yīng)優(yōu)化并改善電子唱標(biāo)軟件的功能，使其能夠滿足分包采購時(shí)在統(tǒng)一制作的投標(biāo)文件中可以分別唱報(bào)多個(gè)包段報(bào)價(jià)。
4.3 全面開展電子化、遠(yuǎn)程化招投標(biāo)工作
已能夠?qū)崿F(xiàn)電子化招投標(biāo)的地區(qū)，建議全面開展電子化招投標(biāo)工作，不再使用紙質(zhì)投標(biāo)文件，如需存檔備份的可改為由成交供應(yīng)商中標(biāo)后提供紙質(zhì)投標(biāo)文件;能夠?qū)崿F(xiàn)全流程電子招投標(biāo)的(除有特殊要求外)地區(qū)可全面實(shí)行遠(yuǎn)程開標(biāo)。
4.4 整合資源，加快招投標(biāo)工作統(tǒng)一規(guī)范化建設(shè)
通過整合與利用現(xiàn)有的系統(tǒng)平臺資源，加快以省級為單位的平臺統(tǒng)一建設(shè)或全省乃至全國范圍內(nèi)的平臺互通工作進(jìn)程，簡化注冊、登記、CA辦理、相關(guān)軟件下載等流程，采取使用優(yōu)質(zhì)的招投標(biāo)平臺、提升平臺建設(shè)水平、改善招投標(biāo)硬件設(shè)備等措施，盡可能的減少電子招投標(biāo)過程中因軟硬件問題導(dǎo)致的意外情況，從而確保電子招投標(biāo)建設(shè)工作的順利實(shí)施。同時(shí)，逐步改變紙質(zhì)開標(biāo)與電子開標(biāo)并行的局面，提升政府采購電子化、信息化水平，以及政府采購質(zhì)量和采購效率。
4.5 集思廣益，將招投標(biāo)問題改進(jìn)工作落到實(shí)處
廣泛搜集與采納公共資源交易中心、采購代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)供應(yīng)商等直接使用電子招投標(biāo)平臺和制作工具的相關(guān)人員的意見、建議，采用能夠更好的滿足大多數(shù)需求、制作良好、售后及時(shí)的平臺和工具，并及時(shí)優(yōu)化與改進(jìn)使用過程中發(fā)現(xiàn)的新問題。
5 總結(jié)
以往的食品安全抽檢政府采購項(xiàng)目通常以紙質(zhì)標(biāo)書現(xiàn)場開評標(biāo)、現(xiàn)場監(jiān)督為主，隨著電子招投標(biāo)系統(tǒng)的不斷開發(fā)和廣泛使用，電子化遠(yuǎn)程監(jiān)督和在線開評標(biāo)可更好地保障供應(yīng)商的合法權(quán)益。相信通過摒棄“供應(yīng)商庫”的不公平政策、從源頭分配好任務(wù)的“分包采購”形式、不斷完善的電子招投標(biāo)建設(shè)，以及持續(xù)做好以上工作的問題發(fā)現(xiàn)、改善提升，必將切實(shí)優(yōu)化公平競爭的營商環(huán)境，有效保障供應(yīng)商參與政府采購的合法權(quán)益，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通、資源共享，為關(guān)系億萬人民健康安全的食品安全抽檢工作的第一步奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
